L’insostenibile leggerezza del fattore tempo

di Ivo Allegro e Roberto Formato

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Tra le riforme “a costo zero” che un avveduto amministratore della res publica dovrebbe introdurre in Italia per stimolare la crescita delle performance del settore pubblico, probabilmente la più facile e la più ovvia è quella di introdurre la cogenza temporale nei processi delleAmministrazioni Pubbliche.

È nozione comune che l’attuale contesto tecnologico e di mercato ha esaltato la rilevanza del fattore tempo. Nei processi competitivi delle imprese e di chi, più in generale,opera con una logica di mercato,la tempestività è uno degli elementi fondamentali per assicurare che le proprie scelte di investimento e le proprie strategie assicurino ritorni soddisfacenti.

La storia dell’economia di questi anni è ricca di esempi di clamorosi fallimenti di strategie e investimenti, apparentemente corrette nei loro presupposti di base e nella qualità delle produzioni realizzatema il cui insuccesso è connesso allamancanza di tempestività nell’accesso al mercato.

In questo scenario, appare,dunque, paradossale che in un’economia come quella italiana, condizionata fortemente dalla circostanza che il settore pubblico drena oltre il 50% del PIL in cambio di performance mediamente scadenti, il tempo non solo non assuma un funzione centrale nella valutazione delle prestazioni della P.A. ma abbia, addirittura, un ruolo irrilevante.

Gli effetti perversi della scarsa rilevanza del fattore tempo nel settore pubblico è, d’altronde, da lungo tempo noto. Nel 1979, in un contesto competitivo sicuramente meno esasperato di quello attuale, il Rapporto Giannini evidenziava come “… i tempi tecnici delle amministrazioni pubbliche sono in media tre volte più lunghi di quelli privati, e i prodotti sono sempre scadenti. Ciò senza considerare vicende di punta, come quelle relative all’adempimento delle obbligazioni pecuniarie comuni, al pagamento di talune indennità, alle liquidazioni di pensioni, e così via, per le quali, sulla pelle del cittadino, si consentono alle amministrazioni pubbliche comportamenti che le leggi vietano ad ogni privato. Talché il potere pubblico viene sovente a presentarsi come un singolare malfattore legale, che permette a sé ciò che invece reprime nel privato”.

La miscela, però, diventa veramente esplosiva e con impatti devastanti sulla competitività del sistema paese, quando la questione temporale viene sommata alla “funzione sociale” che è stata assegnata al settore pubblico.Il perseguimento di tale “funzione” è resa possibile da due circostanze:

  1. che al settore pubblico viene riconosciuto, soprattutto nel campo dei servizi rivolti alla collettività, un acritico “primato” in quanto espressione “alta e pura” dell’interesse collettivo;
  2. che è possibile per un organizzazione di matrice pubblica perseguire l’economicità della sua azione, ovvero il bilanciamento tra ricavi e costi, piuttosto che l’ottenimento di un profitto soddisfacente.

Sulla base di ciò si è quindi teorizzato il fine sociale delle organizzazioni pubbliche, senza rendersi conto, man mano che il campo di azione cresceva e si diffondeva anche nel campo delle società partecipate, delle possibili distorsioni che questo può creare in primis nel campo dei servizi pubblici locali (e i recenti casi di rilevante mala gestio, ad esempio, nel settore del trasporto pubblico locale, confermano la rilevanza di questi rischi) ma non solo.

Le conseguenze dell’approccio “sociale” alla gestione della cosa pubblica e la perdita di un parametro di performance “semplice e oggettivo” come il profitto, si riflettono:

  1. in una crescita bulimica delle organizzazioni del settore pubblico e del loro campo d’azione anche in spazi che potrebbero essere tranquillamente di mercato (tanto da rappresentare sino agli anni ’90 il principale player industriale italiano e poi, con la sostituzione delle “partecipazioni statali” con le “partecipazioni territoriali”. il quasi esclusivo dominus dei servizi locali);
  2. (ma soprattutto) inuna limitata attenzione al tema della valutazione delle performance.

Come conseguenza, nei processi di selezione delle risorse umane il settore pubblico, nel perseguire la sua funzione sociale, invece di coltivare una classe di “civilservant”, ovvero una tecnocrazia ad elevata qualificazione,ha attratto, ancorché con le debite eccezioni, schiere di “win for life”, anche nel settore dirigenziale, che ne condizionano fortementele prestazioni.

Tale elemento, congiunto a quella del tempo e alla circostanza che la responsabilità per gli atti amministrativi è connessa allo loro emanazione e non alla loro omissione, genera un sistema che,teso a preservare da qualsiasi rischio i “win for life”, incentiva chiaramente l’inazione. In buona sostanza, una tempesta perfetta.

Infine, malgrado l’enfasi posta sia dalle riforme “Bassanini” che dalla “Brunetta”, nel settore pubblico è evidente e rilevante il problema organizzativo e dei metodi di assunzione delle decisioni, spesso sottostimato rispetto al dibattito, quasi antropologico, sui “fannulloni”.

Nella realtà, come correttamente rileva Giuseppe Soda, “i profili reali di responsabilità dei dirigenti sono sovente inesistenti” in quanto “non si può davvero parlare di responsabilità in assenza di chiarezza di obiettivi, di risorse e di un sistema di misurazione delle prestazioni, e dei relativi meccanismi di premio e sanzione, legati al raggiungimento dei risultati”. Inoltre, “sono largamente diffuse modalità di progettazione delle strutture di organizzazione e dell’organizzazione del lavoro disancorate da qualsiasi tecnica fondata sull’efficienza. Dominano logiche di organizzazione” ma anche di assunzione delle decisioni “fondate generalmente sul “buon senso” invece che sulle conoscenze e le metodologie strutturate di cui pure la materia dispone ampiamente”. In questo senso, “si corre il rischio di osservare la questione produttività da una prospettiva parziale, costruita solo attorno alle questioni motivazionali, alla ricerca dei buoni o dei cattivi negli uffici e nei luoghi di lavoro, senza affrontare di petto il tema dell’organizzazione delle attività e dei processi di generazione del valore per clienti o utenti”. In buona sostanza, dunque, la sopravvivenza di un approccio slegato da qualsiasi analisi dei processi e da riorganizzazioni guidatedalle funzioniprioritarie che il pubblico deve svolgere, impedisce l’evoluzione delle performance del settore pubblico.La disorganizzazione che ne consegue consente di preservare le procedure barocche, le “piante organiche” bulimiche o squilibrate con esuberi notevoli a cui si contrappongono gap drammatici, i fannulloni e molte altre disfunzioni tipiche della burocrazia.

Oggi il paese non è più in condizione di sostenere tutto ciò. Basti pensare che nel 2011 la Banca d’Italia di Mario Draghi stimava che le cattive performance del solo sistema giustizia, trainate in primis dal problema dei tempi, valevano da sole l’1% del PIL, ovvero circa 16 miliardi. Quale potrebbe essere l’impatto economico di un settore pubblico con performance temporali finalmente accettabili?

In questa prospettiva, la trasformazione dei tempi del settore pubblico da ordinatori, perciòaggirabili, a perentori, dunque cogenti e direttamente legati alla misurazione delle performance, è un primo sostanziale passo per eliminare lo stimolo all’inazione a cui oggi il sistema pubblico naturalmente tende.L’eliminazione dell’alibi temporale e l’enfasi sulle performance, consentirebbe, peraltro, di avviare a risoluzioneuna serie di disfunzioni, non ultima quella della residua ingerenza della politica nel settore pubblico. Come ha affermato lo stesso Bassanini “se il direttore sanitario deve dimezzare le liste d’attesa, altrimenti rischia l’indennità di risultato e perfino il posto, sarà più difficile per il politico imporgli l’assunzione di amici, clienti e portaborse”.

Uno dei “guru” mondiali nel campo dei sistemi di misurazione della prestazioni e del miglioramento delle performance delle organizzazioni, Eli Goldratt, affermava, “Dimmi come mi misurerai e ti dirò quali saranno le mie performance; se mi misuri in un modo illogico … non lamentarmi se mi comporterò in un modo illogico”.

Nel più ampio problema del miglioramento della performance del settore pubblico, iniziare a considerare il tempo come variabile essenziale da misurare e da gestire è, dunque, un primo elementare passo per iniziare ad avere comportamenti meno illogici da parte delle organizzazioni pubbliche.

Al legislatore il prossimo passo per rimuovere questo grande alibi …

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